THEORI Politik Birokrasi (Bab 3 dari The Public Administration Theory Primer_ Frderikson, Smith)




THEORIES OF BUREAUCRATIC POLITICS

I. lntroduction : Apa itu Teori Birokrasi Politik ?

Teori birokrasi politik itu berusaha untuk menjelaskan peran pembuatan kebijakan administrasi dan birokrasi dan kerangka tersebut biasanya menolak adanya dikotomi politik-administrasi, tapi secara khusus dikotomi tersebut hanya di anggap sebagai kebodohan yang di sengaja dari peran sentral birokrasi dalam struktur kekuasaan pemerintahan.

Karena birokrasi dan birokrat itu sering terlibat dalam perilaku politik, maka perlu di pertegas peran politik birokrasi itu. Politik secara umum didefinisikan sebagai alokasi otoratif nilai nilai, atau proses memutuskan "siapa yang mendapatkan apa, kapan dan bagaimana" (Easton 1965: Lasswell 1936). Dan menurut Meier (1993: 7)bahwa birokrasi Logis terlibat dalam "politik dari urutan pertama". Karena itu teori politik birokrasi mulai diterima dalam prakteknya yang menurut Waldo (1948) bahwa Administrasi adalah politik.

Teori-teori politik birokrasi berusaha mencari kesalahan yang bisa membagi administrasi dengan politik. Para sarjana mendukung pembagian politik admnistrasi -administrasi yang menyadari permainan peran politik birokrasi. Woodrow Wilson dan Frank Goodnow pada waktu seperti itu menulis sebuah buku yang menyadari bahwa politik dan administrasi mewakili sintesis daripada dua bagian yang hampir dipisahkan dari kebijakan publik perusahaan (Lynn 2001). Tetapi, sarjana administrasi publik terkemuka lain berpendapat pada paruh pertama abad kedua puluh bahwa teoria administrasi harus memperhitungkan politik.

Yang paling terkemuka yaitu John Gaus. Birokrasi itu sungguh-sungguh memegang dan menggunakan kekuatan politik. Gaus berpendapat bahwa teori administrasi mengabaikan fakta bahwa birokrat yang membantu untuk menentukan kehendak negara, pasti tidak terelakkan dari lembaga politik. Gaus pun merangkum tujuan teori politik birokrasi yaitu teori administrasi publik berarti dalam waktu kita teori politik juga (1950, 168). Dan selama lebih dari setengah abad para mahasiswa administrasi telah di campuradukkan dengan masalah dari Gaus tersebut. Tujuannya bukanlah untuk menemukan garis pemisah antara politik dan administrasi karena tidak ada baris tersebut yang eksis dan supaya birokrasi tidak dapat mempertanggungjawabkan kepada yang mempunyai demokratisnya.
Namun demikian, berbagai penelitian telah mengkonfirmasi kebutuhan sistematis kerangka akuntansi untuk peran politik birokrasi yang secara signifikan memperluas pemahaman kita tentang administrasi publik.

II. Teori Administrasi sebagai Teori Politik

Karya yang berkembang perlunya sebuah teori birokrasi politik adalah dariDwight Waldo The administrasi negara (1948). Pertama, ia melakukan kritik menghancurkan literatur penelitian extart. Dia berargumen bahwa keilmuan administrasi publik berkisar pada seperangkat inti keyakinan bahwa secara kumulatif berfungsi untukmembatasi perkembangan teoritis. Kedua, Waldo berpendapat bahwa keilmuan administratif itu sendiri digerakkan o leh filosofi politik tertentu.

Waldo menunjukkan bahwa pemberian sering diklaim menjadi inti daripemerintahan demokratis yang modern, dan bahwa klaim ini membantu membenarkan disiplin seluruh administrasi publik. Jika klaim ini memiliki manfaat, ini menunjukkan bahwa teori demokrasi harus berurusan dengan administrasi, dan bahwa teori administrasiharus berurusan dengan politik yang demokratis. Sebagai masalah praktis untuk menjelaskan operasi dan peran administrasi dalam pemerintahan, belum lagi sebagai titikkejujuran intelektual, mahasiswa administrasi tidak dapat menangani masalah-masalahpolitik dengan asumsi mereka. Nilai-nilai budaya membawa mereka untuk menerima ilmu sebagai jalan paling pasti,serta pengetahuan, dan perdagangan sebagai pusat kegiatan masyarakat.

Waldo berpendapat bahwa pendiri administrasi publik memecahkan teka-tekidengan menerima demokrasi sebagai prinsip dari sistem politik Amerika, tapi tetapeksternal untuk kepentingan profesional mereka melalui politik-pemerintahan dikotomi. Dengan memisahkan kerja pemerintah menjadi dua operasi yang berbeda dan membatasiperhatian mereka terhadap unsur "non-politik, sarjana administrasi bebas untuk mendorong kekuasaan terpusat di eksekutif, untuk membuat birokrasi hirarkis dan otoriter sebagai dasar untuk mengatur lembaga-lembaga publik, dan untuk tanggung jawab yang lebih besar untuk teknokrat. selama reformasi ini meningkatkan efisiensi dalama dministrasi, dan administrasi yang dijalankan terpisah dari politik.

Realitas yang mereka hadapi saat itu, bagaimanapun, adalah administrasi publikditandai dengan disorganisasi, amatrialisme dan ketidakjujuran. Teori sederhana administrasi tidak bisa mengabaikan realitas dan terus berguna membentuk arah disiplin.Waldo menyarankan bahwa upaya yang berkelanjutan untuk menciptakan ilmu administrasi akan mengakibatkan buntu teoritis karena "ilmu" itu, pada dasarnya, sebuah kata kode untuk melestarikan prinsip inti dari efisiensi, sinyal untuk upaya lain untuk menyuntik administrasi terhadap politik. dalam Tinjauan Ilmu Politik Amerika. Waldodi khususkan pada pertanyaan Herbert argumen Simons memisahkan administrasi menjadiisu yang berhubungan dengan fakta, dan isu-isu yang berhubungan dengan nilai-nilai.

Simon berpendapat,bisa secara ilmiah dipandu menuju efisiensi tujuan keseluruhan. Waldo mengatakan bahwa Simon hanya membentuk kembali masalah dengan menggantikan sebuah divisi logis dari politik dan administrasi untuk divisi kelembagaan, dan melakukannya untuk melestarikan prinsip utama teori administrasiortodoks, yaitu efisiensi.


III. Allison Paradigma Politik Birokrasi

Sebuah teori embrio politik birokrasi mulai muncul dari serangkaian studi pememeriksaan pengambilan keputusan di lembaga eksekutif. Birokrasi dan pejabat eksekutif tidak digambarkan di sini sebagai agen netral pelaksanaan, tetapi sebagaipeserta aktif dalam menentukan kehendak Negara. Pada dasarnya, Allison mengajukan pertanyaan yang luas yang dipotong ke jantung politik birokrasi: Mengapa pemerintah melakukan apa yang mereka lakukan? Dengan kata lain, bagaimana kebijakan dibuat, dan yang menentukan atau mempengaruhi itu? Untuk memberikan jawaban atas pertanyaan-pertanyaan umum, Allison mengartikulasikan tiga model teoritis Yang pertama adalahmodel aktor rasional (apa yang disebut Allbon Model I. atau model klasik). Saya mengusulkan model bahwa keputusan pemerintah dapat dipahami dengan melihat mereka sebagai produk dari aktor cendrung dalam mengejar kepentingan sendiri atau kepentingan pribadi. Model kedua adalah paradigma proses organisasi, atau Model II, yang berpendapat bahwa aktor banyak terlibat dalam pengambilan keputusan. dan prosespengambilan keputusan sangat terstruktur melalui prosedur operasi standar (SOP). Ketikaterjadi masalah, Model I mengasumsikan bahwa pemerintah akan mengidentifikasi responpotensial untuk masalah tersebut, menilai konsekuensi dari tindakan tersebut, dan memilih tindakan yang memaksimalkan manfaat dan meminimalkan biaya. Sebaliknya, Model II mengasumsikan bahwa pemerintah akan bergantung pada rutinitas organisasi bukannya kalkulus biaya-manfaat rasional untuk membuat keputusan itu. Daripada mencari semua tanggapan potensial, berbagai komponen pemerintah akan bertindak sesuai dengan SOP yang pada dasarnya, katakanlah, 'ketika X terjadi, lakukan Y ".. Model III. atau paradigma politik birokrasi, menjelaskan tindakan pemerintah sebagai produk tawar-menawar dan kompromi antara unsur-unsur organisasi berbagai cabangeksekutif.


Allisons model politik birokrasi dibangun dari empat proposisi dasar:

(1) Cabang eksekutif terdiri dari berbagai organisasi dan individu yang memiliki tujuanberbeda dan agenda. Setiap masalah yang diberikan akan menarik perhatian dan keterlibatan dari satu set aktor ini, yang membawa dengan masalah kepentingan berbedadan motivasi mereka.
(2) Tidak ada individu yang lebih besar atau organisasi yang ada, dengan kata lain, tidak ada aktor satu di eksekutif mampu bertindak secara sepihak. Presiden mungkin aktorpaling kuat pada masalah tertentu, tetapi ia tidak akan menjadi satunya aktor, dan pengaruhnya terbatas.
(3) Keputusan akhir adalah "resultan politik", dengan kata lain, apa yang pemerintahputuskan untuk dilakukan adalah hasil dari tawar-menawar dan kompromi
(4) Ada perbedaan antara membuat kebijakan dan melaksanakannya. Setelah tindakan diputuskan.

Model III yang sistematis menjelaskan tentang kebijakan tertentu dengan mencari jawaban atas beberapa pertanyaan dasar seperti :

(1) Siapa yang bermain? apa lembaga atau individu yang memiliki saham penting dalam suatu masalah, dan perilaku yang dapat memiliki efek yang penting pada pemerintah ¬ dan apa tindakan mengenai masalah itu?
(2) Apa yang menentukan masing-masing pemain berdiri? Pertanyaan ini tampaknya dari proposisi Allison chatting "di mana Anda. Berdiri de ¬ pends di mana Anda duduk." Berbagai lembaga dan individu akan memiliki persepsi yang berbeda tentang suatu masalah dan preferensi berbeda tentang apa yang harus dilakukan berdasarkan pada tujuan mereka, nilai-nilai, dan misi.
(3) Bagaimana pemain berdiri untuk menghasilkan keputusan dan tindakan pemerintah? Setelah menentukan siapa yang terlibat dalam suatu masalah dan apa kepentingan mereka berdasarkan tujuan untuk menilai bagaimana aktor murah melindungi dan memajukan mereka. Ini berarti menentukan pengaruh relatif dari pemain.

Model III mengasumsikan bahwa tawar-menawar yang sangat terstruktur, dan bahwa "saluran aksi" atau "aturan permainan of'rhe" bentuk prods kekuatan * dari "Lcisionmaking dan mendistribusikan di antara para pemain (Allison dan Halperin 1972). Studi telah menyimpulkan bahwa asumsi Mcdcl III tidak berlaku umum.

Model politik birokrasi Allison’s telah memiliki-dampak yang signifikan pada bagaimana birokrasi dipelajari ,disajikan sebagai teori yang bisa diterapkan untuk memahami peran kebijakan birokrasi.

Dalam kedua kasus, unsur tawar-menawar penting untuk Model III kerangka kerja yang dilemahkan atau tidak . Hipotesis dominasi birokrasi tampaknya paling sesuai sebagai Asumsi dan prediksi Model III , tetapi ini masih berarti model politik birokrasi terbatas pada kisaran sempit isu daripada yang disarankan oleh target teoritis luas "menjelaskan apa yang pemerintah lakukan”

Beberapa studi empiris menunjukkan bahwa model politik birokrasiakan jatuh , bahkan ketika ditujukan terhadap target teoritis . Edward Rhodes (1994), misalnya, melihat anggaran dan pengadaan Angkatan Laut AS, dengan alasan bahwa ini adalah ujian yang sangat baik untuk model politik birokrasi. Satu set yang berbeda dari kepentingan parokial jelas diidentifikasi dalam layanan-pelaut, penerbang, dan pelaut .Permukaan Beet - dan set rak memiliki prcfcr sendiri ¬ tentang anggaran dan keputusan pengadaan. Ini jelas menjawab pertanyaan yang bermain dan apa yang menentukan berdiri mereka. Dari Model III perspektif, birokrasi sejajar dengan pelaut, penerbang.

Para penerbang, misalnya, harus mendukung membangun kapal induk lebih besar atas kapal selam . Menentukan bagaimana preferensi ke dalam keputusan juga harus cukup mudah. Jadi hipotesis logis diambil dari analisis Model III angkatan laut bud adalah bahwa pengeluaran dapat diprediksi oleh keanggotaan serikat . Masalah yang Rhodes temukan adalah bahwa hipotesis itu salah --- anggaran dan pengadaan tidak mencerminkan CNO keanggotaan serikat.

Selain masalah wised oleh studi empiris, Allisons Model juga telah mengalami kritik konseptual menyeluruh oleh * athan Bendor dan Thomas Hammond (1992) dan fcund diantaranya adalah ". Antara masalah utama Bendor dan Hammond mengidentifikasi dengan Model III yang sangat kesulitan. Sebelumnya Allison berusaha teoritis melaporkan bahwa bentuk dan bentuk hirarki organisasi adalah penentu kuat yang menangani apa masalah dan bagaimana mereka memutuskan (Bendor dan Hammond 1992, 317). Jika demikian, bagaimana bisa sebuah paradigma politik birokrasi akan begitu pendek pada spesifik tentang hirarki? Kurang pentingnya hirarki mungkin menjadi salah satu alasan untuk catatan campuran paradigma politik birokrasi dalam tes empiris.

Bendor dan Hammond (1992, 318) menyatakan bahwa Model III adalah luar biasa kompleks, "sebuah wastafel dapur analitis." Model dapat ditelanjangi untuk satu set ¬ netral dari proposisi intuitif dan menarik, tapi Allison menekankan tidak hanya para pemain, pengaruh relatif mereka, preferensi yang berasal dari organisasi mereka,posisi internasional, dan aturan-aturan yang urutan interaksi mereka, tetapi juga organisasi . lingkungan dan budaya, berdiri pribadi dan bahkan metabolisme individu pemain jelas dan konsisten.

Bendor dan Hammond mengkonfirmasi pentingnya studi Al ison ini, Tetapi berpendapat bahwa dalam upaya untuk menjelaskan krisis rudal Kuba, memberikan wacana pada model , dan mengartikulasikan tiga koheren teoritis.


IV. Politik, Kekuasaan, dan Organisasi

Secara khusus, kerangka Allison meninggalkan isu-isu organisasi yang penting,seperti sebagian besar dari studi kerangka yang berusaha mensintesis, hampir secara eksklusif berfokus pada merek yang eksekutif.


Ada dua dimensi organisasi kunci teori politik birokrasi :

1. Berhubungan dengan perilaku. Tujuan utama di sini adalah untuk menjelaskan mengapa birokrat dan birokrasi melakukan apa yang mereka lakukan. Anggapan umum adalah bahwa birokrasi mengejar misi publik yang penting dan membuat kebijakan banyak , namun hanya memiliki pedoman jelas dari undang-undang. Jika lembaga-lembaga resmi yang bertanggung jawab untuk tujuan lembaga-lembaga publik, hanya sebagian menjelaskan apa yang birokrasi lakukan dan mengapa mereka melakukannya, apa yang menjelaskan sisanya?

2. Berkaitan dengan struktur kelembagaan dan distribusi kekuasaan. Tujuan utama di sini adalah untuk memahami bagaimana jalur resmi birokrasi kewenangannya berhubungan ke lembaga lain, dan program-program kebijakan ditempatkan dalam yurisdiksinya semua bergabung untuk menentukan pengaruh politik relatif berbagai aktor politik.

Penjelasan untuk perilaku politik birokrasi dan birokrat memiliki akar yang kuat dalam literatur teori organisasi. Misalnya :

1. Robert Merton (1957) menyatakan bahwa lembaga disusun sebagai birokrasi klasik membentuk kepribadian orang-orang yang bekerja untuk mereka. Sebuah lingkungan birokrasi. Merton berpendapat, orang ditekan agar sesuai dengan pola-pola perilaku yang diharapkan untuk mengikuti aturan, menjadi metodis dan rinci.

2. William Whyte, Jr, menggemakan tema yang sama dalam bukunya Organisasi kerja Thr. Mach (1956). Penelitian dalam perusahaan-perusahaan AS mengadopsi tujuan dari organisasi yang mereka kerjakan sebagai milik mereka, untuk menggolongkan kepribadian mereka ke dalam lingkungan organisasi yang lebih besar .

Wilson mengajukan sebuah pertanyaan yang sama dengan Allison, meskipun itu lebih fokus ke masalah administrasi. Bertanya mengapa pemerintah melakukan apa yang mereka lakukan, Wilson bertanya mengapa birokrasi melakukan apa yang mereka lakukan. Wilson berpendapat bahwa birokrat memiliki kebijaksanaan dalam pengambilan keputusan mereka, dan faktor bagaimana kebijakan yang dilakukan. Sebelum kontribusi Wilson , banyak sarjana telah menegaskan bahwa kebijaksanaan dalam pengambilan keputusan, pada dasarnya, membuat birokrat menjadi pembuat kebijakan, dan birokrasi menjadi aktor politik.

Wilson berusaha untuk menjelaskan apa yang memisahkan sukses agen-cles dari tidak begitu sukses, dan memahami variasi. Dalam mengejar tujuan ini, dia menutupi wilayah intelektual begitu banyak sehingga sulit untuk memberikan sinopsis bermakna seluruh pekerjaan. Kunci elemen dalam analisisnya, bagaimanapun, harus menyampaikan beberapa rasa argumen utama.

Sebagai tujuan yang jelas (atau bahkan bertentangan), birokrasi tidak bisa hanya taktik keahlian mereka untuk menentukan cara terbaik untuk mencapai tujuan kebijakan. Sesuatu selain produk akhir '"politik-politik pemerintah dikotomi harus mendorong perilaku birokrat dan birokrasi. Ketika tujuan tidak jelas, prosedur yang ditetapkan berikut dan menyediakan operator dengan panduan untuk perilaku berisiko rendah. Wilson juga berpendapat bahwa organisasi yang paling besar adalah lembaga publik yang memiliki kepribadian khusus mereka sendiri. Mereka memiliki gigih, cara berpola berpikir tentang tujuan dan cara terbaik untuk mencapai tujuan.

Wilson menyimpulkan bahwa birokrasi yang sukses adalah di mana eksekutif telah menjalankan misi dengan baik, mengidentifikasi tugas-tugas yang harus dicapai untuk memenuhi misi, wewenang didistribusikan dalam organisasi sesuai dengan tugas-tugas, dan memberikan bawahan (terutama operator) dengan cukup otonomi untuk mencapai tugas di tangan,urutan cukup tinggi mengingat lingkungan kompleks lembaga-lembaga publik. Argumen Wilson menunjukkan bahwa lembaga diberikan tujuan yang jelas dan tingkat otonomi yang lebih tinggi mungkin berhasil dalam mencapai tujuan tersebut. Namun, seperti Wilson mengakui, sulit untuk melihat bagaimana tujuan yang jelas dapat secara rutin diproduksi sebagai produk akhir dari proses demokrasi, Jika lengan administrasi pemerintahan diberikan tingkat otonomi yang lebih besar, dan jika lebih jelas tujuan seni atau datang dari demokrasi lembaga pemerintahan, kemungkinan hasilnya adalah pengalihan meningkatnya jumlah tenaga kebijakan ke birokrasi. Dalam seruannya untuk misi lebih jelas dan sentralisasi IESS di birokrasi publik. Argumen Wilson akhirnya preskriptif. Reorganisasi melalui deregulasi. Namun, ternyata menjadi perpanjangan dari politik birokrasi daripada cara untuk menyalurkannya menuju tujuan universal diinginkan. Organisasi membantu menentukan tidak hanya bagaimana birokrasi dan birokrat berperilaku, tetapi juga bagaimana kekuasaan dan pengaruh yang didistribusikan di antara berbagai aktor dalam sistem politik.

Sudah sepanjang abad kedua puluh, dan ke dua puluh satu, kritikus berpendapat bahwa masalah utama dari pemerintah adalah manajemen yang buruk. Dengan kata lain, masalah dasar dengan pemerintah administratif itu tidak efektif dan tidak efisien terorganisir dijalankan. Dalam administrasi berbagai upaya berulang kali dibuat lama setelah Waldo, Gaus, dan lain-lain telah menunjukkan landasan konseptual yang mendukung upaya-upaya tersebut tak bisa dipertahankan. Semua upaya reorganisasi sebagian besar gagal untuk memenuhi tujuan mereka ketika mereka mengalami kesulitan politik. Dalam beberapa dekade terakhir, solusi yang ortodoks sudah ditinggalkan untuk paradigma "baru" organisasi yang bertujuan untuk membawa ekonomi dan efisiensi kepada pemerintah dengan mengadopsi berorientasi pasar praktek manajemen. The ''reinvention" gerakan pemerintahan Clinton. Misalnya, berusaha untuk menghilangkan hirarki, untuk menempatkan" pelanggan pertama, dan kinerja hadiah atas akuntabilitas. Namun gerakan reinvention juga berlari ke hambatan politik, tujuannya sama yaitu untuk meningkatkan efektivitas dan efisiensi pemerintah melalui reorganisasi .

organisasi lengan pemerintah administrasi tak ada hubungannya dengan ekonomi atau efisiensi. organisasi lengan administrasi pemerintah adalah tentang kekuasaan dan politik. Salah satu pendukung argument ini adalah Harold Seidman, yang Politik, Posisi, dan Power segera diakui sebagai tengara dalam studi politik birokrasi ketika pertama kali diterbitkan pada tahun 1970 (itu telah melewati beberapa edisi). Argumen utama Seidman adalah ini: Lokasi kelembagaan dan lingkungan dari suatu kebijakan atau program dan struktur organisasi, proses, dan prosedur yang mengatur hal itu membantu menentukan distribusi kekuasaan dan pengaruh dalam pemerintahan tersebut. Ini termasuk distribusi kekuasaan di antara birokrasi eksekutif, tetapi juga mencakup keseimbangan kekuasaan antara tiga cabang pemerintah federal, antara pemerintah federal dan negara bagian dan pemerintah daerah, dan antara pemerintah dan kelompok-kelompok kepentingan yang terorganisir. Seperti Allison, Neustaidt, dan lain-lain telah menunjukkan, politik birokrasi dalam cabang eksekutif hampir pasti terkena dampak kebijakan.

Dikotomi administrasi politik dan efisiensi sebagai prinsip ini tidak masuk akal. Tapi itu masuk akal dari sudut pandang politik. Misalnya, lima lembaga federal mengatur bank, tabungan dan pinjaman, dan. Serikat relit. Kenapa adanya duplikasi?,Seidman berpendapat bahwa duplikasi memungkinkan bank-bank komersial untuk memilih regulator mereka sesuai dengan kegiatan yang mereka terlibat masuk Duplikasi, singkatnya, menggeser daya dari regulator ke diatur. dan industri perbankan memiliki pengaruh yang cukup di Kongres untuk menjaga "eksentrik" administrasi peraturan perbankan. Hal ini tidak terlalu efisien atau efektif, tapi itu adalah cara (atau setidaknya diterima) politik diinginkan untuk mengatur lembaga penyimpanan (Seidman 1998. 14).

Sebuah detererminant kunci keberhasilan suatu program atau kegagalan adalah di mana ia akan ditugaskan. Tugas dan masalah organisasi menentukan tidak hanya keberhasilan atau kegagalan program tetapi juga, keseimbangan kekuasaan politik. Seidman berpendapat bahwa eksentrik organisasi cabang eksekutif adalah perebutan kekuasaan politik antara berbagai unsur legislatif komite Kongres secara historis dioperasikan sebagai legislatif Mini sangat otonom yang secara rutin berjuang untuk supremasi yurisdiksi atas kebijakan atau program.
Alasan untuk dua lembaga adalah masalah sederhana politik ruang intra: dua Senat komite ingin mengkonfirmasi kepala badan, dan penciptaan dua lembaga ini mencapai tujuan yang murni politis.
Birokrasi secara politis penting tidak hanya untuk Presiden dan Kongres tetapi juga untuk berbagai kepentingan terorganisir. Seidman menunjukkan bahwa birokrasi publik memiliki paralel pribadi birokrasi-bisnis-, yang melakukan pekerjaan kontrak untuk pemerintah-berinvestasi dalam status quo. Kontrak dengan perusahaan swasta untuk melakukan fungsi publik berbagai memiliki keuntungan. Perusahaan swasta, misalnya, tunduk pada tingkat yang lebih rendah dari pengawasan dan akuntabilitas, yang memberikan mereka fleksibilitas operasional lembaga publik sering kurang. Menggunakan perusahaan swasta juga membantu mengurangi jumlah pegawai negeri sipil pada gaji publik, menjadi pertimbangan penting bagi presiden berhubungan dengan ukuran birokrasi publik. kelemahan pengaturan ini adalah hilangnya akuntabilitas dan resistensi tinggi dari perusahaan-perusahaan swasta untuk perubahan dalam birokrasi publik karena mata pencaharian mereka tergantung pada mempertahankan status quo (Seidman 1998, 15),

upaya untuk membuat lengan administrasi pemerintahan yang lebih efektif dan efisien terus menerus gagal karena tidak ada yang melakukan dengan efisiensi dan praktek manajemen yang lebih baik. Daya benar-benar dipertaruhkan dalam reorganisasi, dan ini adalah alasan presiden, Kongres, dan aktor-aktor politik lainnya mengambil minat yang kuat dalam administrasi. Reorganisasi telah menjadi seperti bagian abadi politik yang semakin dikejar demi dirinya sendiri

infrastruktur administratif dalam keyakinan bahwa pemerintahan yang lebih kecil adalah pemerintahan yang lebih baik. Namun jika ada tidak ada penghapusan grosir program publik, pemerintah tidak akan mendapatkan lebih kecil, dan, kemungkinan semakin besar, semakin diprivatisasi (Seidman 1998, 110).

Wilson dan Seidman memberikan serangkaian proposisi diuji secara empiris yang merupakan ciri khas dari teoritis kerangka. dari Wilson datang seperangkat hipotesis, yang ia menegaskan dengan mengamati perilaku birokrasi, tentang segala sesuatu dari norma prosesi aturan menggantikan tujuan. pekerjaan Seidman ini poin analisis terhadap taruhan politik yang tinggi di sekitar organisasi dan administrasi, dan, dalam melakukannya , masuk akal dari "eksentrisitas" yang menantang harapan kerangka teoritis tradisional Gabungan,. keduanya membuat lebih mudah untuk memahami mengapa birokrasi adalah cara mereka, dan mengapa mereka melakukan hal-hal yang mereka lakukan.

Meskipun konteks organisasi ditampilkan di sini untuk memainkan peran penting dalam membentuk peran politik birokrasi, peran itu bukan fokus utama dari teori. Intinya adalah bahwa teori organisasi telah menyediakan peran penting untuk karya-karya seperti Wilson dan Seidman, dan dengan berbuat demikian telah memberikan banyak pembenaran untuk penjelasan yang komprehensif sesuai dari rol politik birokrasi. Sampai sekarang, bagaimanapun, organisasi teorinya tidak disediakan bahwa penjelasan yang komprehensif.



V. Perwakilan Birokrasi

Teori birokrasi perwakilan mungkin merupakan upaya yang paling eksplisit untuk mengatasi masalah utama teori administrasi demokrasi yang diajukan oleh Dwight Waldo (1952, 102). Karya pemikir seperti Waldo, Allison, wilson, dan Seidman sangat menyarankan, bahwa birokrasi adalah lembaga kebijakan politik. Namun jika birokrasi merupakan aktor kebijakan kuat terlibat dalam "politik urutan pertama," mereka juga sebagian besar terisolasi dari kotak suara dan hanya sebagian bertanggung jawab kepada pejabat terpilih (Meier 1993, 7; Mosher 1982).

Teori birokrasi perwakilan berfokus pada menemukan cara untuk melegitimasi kekuasaan birokrasi politik dalam konteks nilai-nilai demokrasi. Prinsip utama dari; henry adalah bahwa birokrasi yang mencerminkan keragaman masyarakat yang dilayaninya lebih cenderung untuk menanggapi kepentingan semua kelompok dalam pengambilan keputusan kebijakan (Krislav 1974, Seklen 1997). Jika birokrasi yang sensitif terhadap seperti 2 keragaman kepentingan, dan kepentingan-kepentingan terwakili dalam keputusan birokrasi dan perilaku, argumen adalah bahwa birokrasi itu sendiri yang dianggap sebagai lembaga perwakilan. Jika birokrasi itu lembaga perwakilan, panjang diakui peran politik yang diakomodasi dengan nilai-nilai demokrasi seperti dasar sebagai aturan mayoritas, hak-hak minoritas. dan perwakilan yang sama. Prinsip legitimasi kekuasaan birokrasi dengan menganggap birokrasi sebagai sebuah institusi representatif secara formal diperkenalkan oleh J. Donald Kingsley dalam Representative Bureaucracy(1944). Dalam studi public service di Inggris, Kingsley menunjukkan bahwa civil service harus mencerminkan karakteristik kelas sosial penguasa. Untuk menjalankan peran secara efektif dengan polity, menurut Kingsley, civil service harus simpatik dengan pertimbangan dan nilai kelompok politik dominan. Di Amerika, spoils system yang dijalankan selama abad 19 menimbulkan sebuah civil service yang didominasi oleh loyalis partai (Meier, 1975). Birokrasi tersebut bisa dipandang sebagai ekstensi dari partai mayoritas, dan juga, ekstensi dari preferensi yang diekspresikan dalam ballot box. Goodnow dan Wilson menemukan perbedaan antara politik dan administrasi; ketidakkompetensian teknis, favoritisme dalam pembuatan keputusan administratif, dan korupsi terang-terangan.

Advokat kontemporer dari birokrasi representatif menolak sistem patronase atau spoils system sebagai model bagi birokrasi representatif karena alasan di atas. Kebanyakan orang menganggap kebutuhan tatanan organisasi sebagai kebutuhan yang ditunjukkan oleh ortodoksi administratif, tepatnya agensi publik bila menurut birokrasi legal-rasional Weber (Selden, 1997). Berbeda dengan spoils system, weber menunjukkan beberapa keuntungan, yang diantaranya adalah menciptakan efisiensi, menguntungkan basis pekerjaan sektor publik, dan memperkuat peran keahlian teknis dalam pembuatan keputusan (Meier, 1993). Meski ini berarti menerima argumen dari teori administratif ortodoks, advokat birokrasi representatif menolak prinsip dikotomi politik-administrasi. Pelajaran teoritik dan empirik dari kalangan seperti Gaus, Waldo, Allison, Seidman, Wilson, dan lainnya, sepertinya tidak mungkin mengabaikan atau meniadakan peran politik dari birokrasi.

Karena itu,Teori birokrasi representatif diawali dengan asumsi bahwa ada alasan bagus bagi lembaga publik untuk ditata dalam cara tertentu (yaitu, tidak demokratis) dan bahwa lembaga non-demokratik selalu menggunakan kekuatan politiknya. Basis kekuatan birokratik diasumsikan berasal dari otoritas pembuatan keputusan yang diskresioner, agar praktis, harus diberikan ke birokrasi karena tidak semua skenario implementasi dan penegakan bisa diatur oleh undang-undang.

Birokrat individu memiliki peran pembuatan kebijakan dan ini tidak bisa dihindari. Argumen ini dilontarkan oleh Michael Lipsky (1980) dalam Street-Level Bureaucracy.Ada satu fakta dalam kehidupan politik bahwa individu yang tidak terpilih, yang dilindungi oleh mekanisme civil service dan bekerja untuk birokrasi hirarkis (bahkan otoriter), memiliki power pembuatan kebijakan signifikan dalam polity demokratik. Karena itu, tantangan yang dihadapi teori administratif adalah mempertimbangkan fakta ini dalam konetks nilai demokratik (Selden, 1997). Umumnya, diasumsikan bahwa birokrat adalah aktor rasional dalam arti bahwa mereka mengejar goal self-interest ketika dihadapkan dengan pilihan diskresioner. Pendukung birokrasi representatif berdalih bahwa perilaku yang mencapai goal dikuatkan oleh nilai individu dari pembuat keputusan.
Argumen dasar birokrasi representatif di United States adalah David Levitan (1946) dan Norton Long (1952).Klaim Long adalah bahwa birokrasi memiliki karakter demokratik lebih besar dibanding legislator karena jabatan civil service federal jauh lebih reflektif ke publik Amerika. Gerakan ini tercermin dalam keputusan administratif, bahkan interest yang lebih sempit pun bisa mendominasi pembuatan keputusan Kongres. Klaim normatif adalah bahwa birokrasi berisi defisiensi representatif dari legislator.

Kingsley (1944) berdalih bahwa kelas sosio-ekonomi harus menjadi tolok-ukur dari perbandingan komposisi civil service dengan publik. Di United States, Krislov (1974) mengatakan bahwa basis perbandingan yang tepat adalah ras, etnisitas, dan jenis kelamin. Faktor ini diasumsikan sebagai sumber kunci dari sosialisasi, dan juga, nilai. Porsi besar penelitian empiris tentang birokrasi representatif di United States diarahkan untuk memeriksa situasi kapan birokrasi mencerminkan komposisi demografik dasar dari masyarakat. Temuan dari penelitian tersebut adalah bahwa minoritas dan wanita direpresentasikan proporsional dalam birokrasi keseluruhan, tapi memiliki representasi yang rendah dalam level atas dari hirarki birokratik (Selden, 1997).

Pertanyaan kedua berbicara tentang konsep “representasi aktif”, atau hubungan antara representasi pasif dan output atau hasil kebijakan.Krislov (1974) mengatakan bahwa komposisi demografik dari birokrasi hanya memberikan bukti tidak langsung tentang sifat representatif dari birokrasi. Profil sosial dari birokrat – ras, kelamin, pendidikan, dan sebagainya – hanya memberikan indikasi kemampuan birokrat dalam membawa interest kelompok demografiknya. Klaim serius bahwa birokrasi adalah institusi representatif memberikan bukti bahwa representasi pasif bisa berubah menjadi representasi aktif, bahwa semakin banyak wanita dan minoritas yang ikut civil service, dan semakin banyak output kebijakan birokrasi yang merepresentasikan interest luas dari wanita dan minoritas.

Studi oleh Kenneth Meier dan berbagai koleganya, menemukan bahwa representasi minoritas dalam civil service berhubungan erat dengan output kebijakan yang mendukung kelompok minoritas. Kunci upaya birokrasi representatif dalam membangun jembatan antara teori administrasi publik ortodoks dan teori demokratik adalah kemampuan studi empiris masa depan dalam mendukung hipotesis sentral teori bahwa representasi pasif bisa menghasilkan representasi aktif.



VI. Kesimpulan

Bisa dikatakan adil bahwa ilmu pengetahuan tentang administrasi publik terkesan lebih berhasil dalam menunjukkan kebutuhan akan teori politik birokratik daripada sekadar menghasilkan sebuah kerangka. Waldo dan Gaus mengekspos pondasi dikotomi administrasi politik dan membuat ringkasan bahwa teori administratif memiliki dasar yang sama dengan teori politik. Sedangkan Wilson dan Siedman, mengemukakan proposisi yang bisa diuji empirikisnya. Meski upaya tersebut bersifat diskursif, ini berisi materi dasar untuk membuat teori. Sampai saat ini, proyek pembuatan teori tersebut masih belum selesai.

Model III Allison memberikan manfaat dalam pelaksanaan studi administratif, tapi bukti yang ada menunjukkan bahwa ini terkesan sangat ambisius dalam cakupan dan lemah praktek. Teori birokrasi representatif kurang banyak digunakan. Model dasarnya adalah parsimoni, dan hipotesis prediktifnya mudah dipahami. Ringkasnya, teori tersebut mengemukakan bahwa sebuah civil service yang mencerminkan kepentingan dan nilai beragam dalam masyarakat yang dilayaninya adalah yang mempertimbangkan kepentingan tersebut ketika menggunakan otoritas wewenangnya.
Norton Long (1949) pernah menulis bahwa “tidak ada aspek paling menyedihkan dalam dunia administratif selain lembaga dan program yang “dirasuki” undang-undang, yang dipersenjatai aturan eksekutif, yang harus berhadapan mahkamah dalam waktu lama, dan yang dicekik oleh paralisis dan penyusutan kekuasaan.

Sudut pandang Long adalah bahwa kemampuan lembaga publik dalam menyelesaikan sesuatu tidak tergantung pada tanggungjawab dan otoritas yang diberikan oleh undang-undang. Long menegaskan bahwa mengabaikan peran politik birokrasi berarti merampas teori administratif dari koneksinya dengan dunia riil dan memunculkan beberapa kesimpulan preskriptif tentang suskes atau gagalnya pakar.
Suka atau tidak, birokrasi adalah institusi politik dan kerangka teorinya adalah mempertimbangkan apapun fakta dalam kehidupan politik. Teori administrasi publik, dengan kata lain, harus berupa teori politik. Teori politik birokratik dibuat dengan tujuan ini, dan pencapaian goal ini adalah aktivitas menguntungkan bagi peneliti administrasi publik.


...semoga bermanfaat

Comments